Czy wójt może obniżyć stawkę za kilometr przebiegu?

Pytanie:
Czy wójt może dyrektorowi biblioteki publicznej obniżyć stawki za jeden kilometr przebiegu samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy w podróży służbowej? Biblioteka posiada zarządzenie dyrektora z 2008 roku w sprawie ustalania stawki za kilometr przebiegu. W styczniu 2011 roku wójt wydał zarządzenie obniżające stawki za kilometr, które brzmi: „ustala się, że w przypadku wyrażenia zgody przez wójta lub sekretarza gminy na odbycie podroży służbowej przez pracownika Urzędu Gminy lub kierownika jednostki organizacyjnej gminy podróży samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy” tu są podane stawki. Czy zarządzenie wójta obejmuje również dyrektora biblioteki ? Bardzo proszę o odpowiedź.

Odpowiedź
Zarządzenie wójta gminy nie dotyczy dyrektora gminnej biblioteki publicznej. Do dyrektora biblioteki należy stosować wewnątrzzakładowe (wewnątrzbiblioteczne) przepisy dotyczące tego zagadnienia. Organizator biblioteki nie uprawniony do takiej ingerencji w samodzielność tej instytucji kultury.

Punktem wyjścia dla udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie jest oczywiste twierdzenia, że do biblioteki publicznej w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach na zasadzie jej art. 2 stosuje się ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (szerzej o stosowaniu tej ustawy do bibliotek J. Ciechorski: Zastosowanie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w funkcjonowaniu bibliotek, Bibliotekarz 12/2010).

Zgodnie z art. 14 tej ostatniej ustawy instytucja kultury (jaką jest biblioteka publiczna) z chwilą wpisania jej do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną. Tym samym jest ona samodzielnym, niezależnym od organizatora podmiotem prawa. Powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku z dnia 5 grudnia 2001r. sygn. SA/Sz 734/01 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: „Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków”. Samodzielność biblioteki publicznej jako osoby prawnej podlega ochronie, a ingerencja w jej autonomię musi wprost wynikać z przepisów rangi ustawowej, innymi słowy takiej kompetencji w żadnym razie nie można domniemywać. Powyższe wynika z art. 7 Konstytucji RP, który to stanowi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, podobnie przewiduje art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się, że „Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawierają normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej” (postanowienie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2005r., sygn. WK 22/04). Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 mają 2002r. sygn. K 20/01 wyjaśniając treść art. 7 Konstytucji: „Przepis ten nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Z art. 7 Konstytucji nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Jego <<samoistne>> znaczenie sprowadzić można istotnie do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i odrzuceniu w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone”. Podnieść należy, że nie ma normy kompetencyjnej dla wójta (burmistrza czy prezydenta) – jako organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów z zakresu prawa pracy mających zastosowanie do dyrektorów bibliotek publicznych. Wskazać trzeba, że takiej podstawy nie stanowi art. 33 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Podkreślenia wymaga okoliczność, że dyrektor biblioteki jest jej jedynym organem jako osoby prawnej. Powyższe wynika wprost z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten stanowi: „Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz”. Obydwie te funkcje są istotą wykonywania kompetencji organu osoby prawnej (ściślej piastuna tego organu). Nie powinno ulegać jakiejkolwiek wątpliwości, że wykonywanie zwierzchnictwa służbowego jest rażąco sprzeczne z istotą autonomii, samodzielności osoby prawnej, a tym samym niedopuszczalne. Wydaje się, że nie powinno ulegać kwestii, iż pełnienie funkcji piastuna organu osoby prawnej musi zakładać autonomię w jej działaniu. Oznacza to że osoba taka nie może podlegać zwierzchnictwu służbowemu innego podmiotu czy organu. Na takie rozumienie samodzielności organu osoby prawnej wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lutego 2004r., sygn. III CK 270/02, w którym stwierdzono: „Art. 44 ustawa z 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej przyznaje kierownikowi zakładu prawo zarządzania nim i reprezentowania go na zewnątrz, co jest równoznaczne z pełną niezależnością w podejmowaniu decyzji. Oznacza to zarazem wyłączenie wobec niego wszelkich wpływów o charakterze decyzyjnym, czy nawet sugestii, którym nie byłby w stanie skutecznie się przeciwstawić” (co prawda dotyczy kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednakże regulacja ta całkowicie odpowiada art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dlatego też twierdzenie to w pełni można odnieść do dyrektora biblioteki publicznej). Uważam, że takie zwierzchnictwo może zachodzić w przypadku jedynie części gminnych jednostek organizacyjnych będących jednostkami organizacyjnymi gminy. Albowiem jednostkami organizacyjnymi gminy są jednostki budżetowe i zakłady budżetowe czyli formy organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Na konieczność przestrzegania takiego rozróżnienia wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 stycznia 2009r. sygn. II SA/Bd 878/08, w którym stwierdził: „Pojęcie <<jednostka organizacyjna gminy>> oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. zakład czy jednostka budżetowa). <<Gminna osoba prawna>> to gminna jednostka organizacyjna, która została utworzona przez gminę i ma nadany przymiot osobowości prawnej (...). Jest to podmiot wydzielony organizacyjnie, posiadający odrębne składniki majątkowe i osobowe, realizujący zadania określone odrębnymi przepisami. Należy stwierdzić, że każda jednostka organizacyjna gminy jest gminną jednostką organizacyjną, ale nie każda gminna jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną gminy”. Podobnie stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2006r. sygn. II PK 189/05.

Na marginesie zauważyć należy, że według stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2001r. sygn. SA/Sz 2268/00 „Regulacje zawarte w ustawie organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący”. Tym samym można mieć uzasadnione wątpliwości, co do zasadności stosowania ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do bibliotek. Twierdzenie to znajduje oparcie w zasadzie lex specialis derogat legi generali (przepis szczegółowy wyłącza zastosowanie przepisu ogólnego). Zasada ta oznacza wyłączenie zastosowania przepisów ogólnych w przypadku uregulowania danej sytuacji przez przepisy szczegółowe, w omawianej sytuacji ustawa o samorządzie gminnym jest unormowaniem ogólnym, natomiast ustawa o bibliotekach uzupełniana ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest regulacją szczegółową.

Uprawnienia do wydania przez wójta przepisów prawa pracy dotyczących dyrektora gminnej biblioteki publicznej nie można uzasadniać relacją pracownik – pracodawca, albowiem taka relacja nie zachodzi między wójtem a dyrektorem biblioteki publicznej. Co prawda zgodnie z art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje wójt, jednakże nie oznacza to, iż pomiędzy organizatorem a dyrektorem powstaje stosunek pracy [analogiczną regulację zawiera art. 30 ust. 2 stanowiący: „Do zadań wójta należy (...) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych” pkt 5]. Przy określeniu pracodawcy dyrektora biblioteki publicznej należy posłużyć się art. 22 Kodeksu pracy, zgodnie z którym przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do świadczenia pracy na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę. Natomiast pracodawca zobowiązuje się do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Wskazać należy, iż nie ma wątpliwości, że dyrektor biblioteki świadczy pracę na rzecz zarządzanej przez siebie instytucji kultury. Jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków biblioteki, ona też odprowadza składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe, ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. Tym samym przyjąć należy, że pracodawcą dyrektora biblioteki jest zarządzana przez niego biblioteka. W świetle powyższych konstatacji art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oceniać należy jako ustawowe wyznaczenie organizatora do nawiązania stosunku pracy z kandydatem na stanowisko dyrektora biblioteki publicznej. Jest to ustawowe upoważnienie do wykonania określonej czynności z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 31 Kodeksu pracy i w żaden sposób nie może być utożsamione ze wskazanie stron stosunku pracy. W konsekwencji stronami stosunku pracy będzie w tym przypadku osoba zatrudniana (powoływana) na stanowisku dyrektora biblioteki publicznej, a z drugiej zaś strony biblioteka publiczna reprezentowana przez organizatora (szerzej o stosunku pracy dyrektora biblioteki publicznej J. Ciechorski: Status prawny dyrektora biblioteki publicznej – wybrane zagadnienia, Bibliotekarz 6/2009).

Z wyżej wskazanych powodów nie można przyjmować, iż dyrektor gminnej biblioteki publicznej podlega zarządzeniu wójta, w którym ustalono stawki za używanie pojazdu prywatnego do celów służbowych. W moim przekonaniu wskazanie w takim zarządzeniu dyrektora biblioteki publicznej w sposób rażący narusza zarówno art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (bowiem, jak wskazałem wyżej nie ma on zastosowania wobec dyrektora biblioteki publicznej) oraz art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (poprzez przekroczenie zawartych w nim kompetencji).

Jednocześnie uznanie dyrektora za pracownika zarządzanej przez siebie biblioteki – co jest niekwestionowane – implikuje twierdzenie, iż podlega on wewnątrzzakładowej regulacji dotyczącej używania samochodu prywatnego do celów służbowych.