.png)
Biuro Zarządu Głównego SBP
Al. Niepodległości 213
02-086 Warszawa
tel: 22 608-28-24
tel: 733 242 337
biuro@sbp.pl
PYTANIE: Kto podpisuje delegację dyrektorowi biblioteki publicznej ? Czy lista obecności dla dyrektora powinna znajdować się w Urzędzie Gminy czy w Bibliotece ?Odpowiedź :
Uzasadnienie
Postawione pytania stanowią fragment szerszego zagadnienia : kto podejmuje wobec dyrektora biblioteki publicznej czynności z zakresu prawa pracy, a jeszcze szerzej kto jest pracodawcą dyrektora biblioteki publicznej.
Zagadnienie to ma fundamentalne znaczenie przy określaniu pozycji prawnej dyrektora biblioteki publicznej. Podstawowe znaczenie w rozpatrywanej kwestii ma fakt, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną. Przepis ten ma zastosowanie do bibliotek na mocy odesłania do tej ustawy zawartego w art. 2 ustawy o bibliotekach.
Tym samym biblioteka posiada osobowość prawną i jest odrębnym od organizatora podmiotem prawa. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne np. wyroku z dnia 5 grudnia 2001r., sygn. SA/Sz 734/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy stwierdził : „Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym od gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.”
Wskazane w pytaniu czynności są wykonywane przez pracodawcę. Z kolei pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy jest „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.” Cechą konstytuującą dany podmiot, jako pracodawcę jest zatrudnianie przez niego pracowników, niewątpliwie biblioteka spełnia ten warunek i jest pracodawcą dla pracowników w niej zatrudnionych. Jak podkreśla się w doktrynie prawa pracy : „Pracodawcami w rozumieniu art. 3 są niewątpliwie jednostki organizacyjne mające osobowość prawną (...).” (T. Zieliński w : Kodeks pracy – Komentarz, pod red. prof. dr. hab. Zielińskiego, s. 124, Dom Wydawniczy ABC, 2001). Oczywistym jest, iż w przypadku biblioteki jako osoby prawnej czynności z zakresu prawa pracy zgodnie z art. 3(1) K.p. (Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba.) wobec jej pracowników wykonywać będzie jej dyrektor albo osoba przez niego wyznaczona.
Odpowiadając na postawione pytania w pierwszej kolejności wskazać należy, kto jest pracodawcą dyrektora biblioteki, czy jest nim biblioteka, czy też organizator ? Wątpliwości mogą w tym przypadku zachodzić z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora biblioteki powołuje i odwołuje organizator. Zważyć należy, iż kompetencja do zatrudniania (której komponentem jest również uprawnienie do ustalenia wysokości wynagrodzenia) jest podstawową prerogatywą pracodawcy ale niewystarczającą do uznania danego podmiotu za pracodawcę. Tym samym wyznaczenie pracodawcy wyłącznie w oparciu o kryterium zatrudniania jest moim zdaniem niewystarczające. Przede wszystkim w odpowiedzi na to pytanie należy uwzględnić treść art. 22 K.p., według którego przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do świadczenia pracy na rzecz pracodawcy pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż pracownik wykonuje (świadczy) pracę na rzecz pracodawcy. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż dyrektor biblioteki świadczy pracę na jej rzecz, wynika to wprost z art. 17 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi, że zarządza biblioteką i reprezentuje ją na zewnątrz, jest to określenie obowiązków dyrektora jako pracownika. Tym samym nie sposób twierdzić, że wykonuje on pracę na rzecz organizatora. Jak wskazałem podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest wypłacanie pracownikowi wynagrodzenia za wykonaną pracę, w przypadku dyrektora biblioteki jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków biblioteki, nie bezpośrednio ze środków organizatora (bez znaczenia prawnego jest fakt, iż biblioteka jest finansowana z dotacji podmiotowej przyznawanej przez organizatora). Nadto kolejnym argumentem przeciwko uznaniu organizatora za pracodawcę dyrektora biblioteki jest okoliczność, iż to właśnie biblioteka odprowadza od wypłaconego jej dyrektorowi wynagrodzenia składki emerytalno – rentowe, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych, a powyższy obowiązek obciąża pracodawcę. Reasumując za pracodawcę dyrektora biblioteki należy uznać tę bibliotekę, którą zarządza. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu, wskazuje się, że jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników „Jest pracodawcą także dla kierownika tej jednostki, chociaż jego zatrudnienie i zwolnienie oraz ustalenie mu wynagrodzenia należy do organu (...)” (T. Zieliński op. cit. s. 125). Podobne stanowisko prezentuje w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy, np. w wyroku 19 września 1996r., sygn. I PRN 101/95 podniósł : „Pracodawcą prezesa sądu rejonowego nie jest ani Skarb Państwa, ani też prezes sądu wojewódzkiego, lecz sąd, w którym pełni on swoją funkcję.” Natomiast w wyroku z dnia 19 grudnia 1997r., sygn. I PKN 448/97 Sąd Najwyższy wskazał : „Pracodawcą dyrektora Wojewódzkiego Urzędu. Pracy jest ten urząd, a nie Krajowy Urząd Pracy.” W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono : „Przeniesienie na wyższy szczebel pewnych uprawnień pracodawcy (nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy) nie powoduje zmiany pracodawcy.” Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, iż pracodawcą dyrektora biblioteki jest właśnie ta biblioteka.
Jednocześnie biblioteka publiczna nie może być traktowana, jak jednostka, w działalność której organizator jest uprawniony ingerować w każdym zakresie. Granice oddziaływania organizatora wyznacza właśnie podmiotowość prawna biblioteki, oznacza to, że każda ingerencja w sferę samodzielności osoby prawnej (biblioteki) musi mieć wyraźną podstawę prawną, dotyczy to w szczególności organizatora, jako organu władzy publicznej.
Dyrektor biblioteki publicznej jest jej organem, jako osoby prawnej, albowiem zarządza nią i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a to są kompetencje organu. Tym samym jest w pełni uprawniony do wykonywania wszelkich czynności w imieniu biblioteki bez konieczności
Organizator nie może być utożsamiany z pracodawcą dyrektora biblioteki tylko z powodu uprawnienia do jego zatrudniania. Kompetencję tę należy rozpatrywać jako ustawowe wyznaczenie do dokonywania tych czynności w rozumieniu art. 31 Kodeksu pracy. Takie ustawowe wyznaczenie podmiotu, który nie jest pracodawcą, do wykonywania poszczególnych czynności z zakresu prerogatyw pracodawcy nie jest czymś wyjątkowym, specyficznym dla instytucji kultury.
Jednakże niedopuszczalnym jest twierdzenie, że wyznaczenie do dokonywania określonych czynności w zastępstwie pracodawcy jest równoznaczne z możliwością wykonywania wszelkich czynności przysługujących pracodawcy. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż uprawnione jest jedynie to co jest zawarte w danym wyznaczeniu, czyli w przypadku organizatora granice jego kompetencji zawiera powołany art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tj. powoływanie i odwoływanie dyrektora biblioteki (w tym ustalanie jego wynagrodzenia), żadne inne czynności z zakresu prawa pracy nie można zakwalifikować jako zgodne z prawem. Twierdzenie to w przypadki jednostki samorządu terytorialnego, jako organizatora wynika wprost z zasady legalizmu (praworządności) ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na takie rozumienie zasady praworządności wskazuje się w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku z dnia 18 stycznia 2005r., sygn. WK 22/04 Sąd Najwyższy stwierdził : „Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.” Podobnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 mają 2002r., sygn. K 20/01 : „Przepis ten (art. 7 – dopisek mój J. Ciechorski) nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Z art. 7 Konstytucji nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Jego <<samoistne>> znaczenie sprowadzić można istotnie do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i odrzuceniu w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady : co nie jest zakazane, jest dozwolone.”
Nie może stanowić podstawy do wykonywania przez organizatora innych czynności z zakresu prawa pracy – poza zatrudnieniem, ustalaniem wynagrodzenia i odwołaniem – art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi „Do zadań wójta należy w szczególności (...) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.” Po pierwsze przepis stanowi regulację ogólną w stosunku do art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (który jest przepisem szczególnym) i na zasadzie lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny wyłącza przepis ogólny) nie będzie miał zastosowania wobec dyrektora biblioteki. Nadto oczywistym jest, iż normatywna treść art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest powtórzona w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tym samym wszelkie uwagi wcześniej poczynione dotyczą również tej regulacji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że nie ma żadnych podstaw prawnych do wykonywania przez organizatora w stosunku do dyrektora biblioteki innych czynności z zakresu prawa pracy poza powołaniem, ustalaniem wysokości wynagrodzenia i odwołania. Powołany przepis żadną miarą nie może być traktowany, jako „zmieniający” pracodawcę dyrektora biblioteki. Unormowanie to konkretyzuje, który z organów organizatora jest uprawniony do wykonywania czynności określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Jeszcze raz należy stwierdzić, że w przepisach nie ma podstawy ustawowej do wykonywania przez organizatora wszelkich czynności przysługujących pracodawcy wobec dyrektora biblioteki. Omawiany przepis art. 15 ust. 1 należy kwalifikować, jako ustawowe wyznaczenie organizatora – w rozumieniu art. 31 K.p. - a organizator nie może przekroczyć zakreślonych w nim uprawnień, albowiem takie jego działanie byłoby sprzeczne z prawem (takie stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie odnośnie pracodawcy kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego sytuacja prawna jest analogiczna do omawianej, por. Z. Kubot : Status kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ss. 35 – 52, KLEMAR 2001r., J. Ciechorski : Pracodawca kierownika SP ZOZ, Gazeta Prawna z 22 – 24. 06. 2001r. nr 73, odnośnie dyrektora biblioteki por. J. Ciechorski : Status prawny dyrektora biblioteki publicznej – wybrane zagadnienia, Bibliotekarz 6/2009). Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku z dnia 24 listopada 1999r., sygn. II SA 1735/99 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził : „Zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych przez zarząd gminy (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) w żadnym razie nie oznacza, że zarząd przez powołanie dyrektora szkoły uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie zarządu gminy i szkoła jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest jego pracodawcą (art. 3 Kodeksu pracy). Dyrektor zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły i z tego względu jego pracownicze podporządkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi zarząd gminy, ponieważ przepisy prawna wyposażają go tylko w niektóre kompetencje pracodawcy względem dyrektora szkoły (powierzenie stanowiska i odwołania z tego stanowiska). Nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania zarządu gminy za organ zarządzający szkołą w rozumieniu art. 31 kp, dokonującego za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec dyrektora. Nie ma bowiem przepisów prawnych, upoważniających zarząd gminy do reprezentowania szkoły w stosunkach z jej dyrektorem w innych sprawach, niż powierzanie i odwołanie z tego stanowiska. Zarząd gminy jedynie realizuje za gminę, będącą organem prowadzącym szkołę, jej kompetencje wynikające z przepisów prawa.” Co prawda orzeczenie to dotyczy wykonywania czynności z zakresu prawa pracy, jednakże istota zagadnienia pozostaje identycznym samym w całości twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego można w całości i wprost odnieść do dyretora biblioteki (a szerzej instytucji kultury).
Wykluczywszy organizatora, jako podmiot mogący wykonywać uprawnienia pracodawcy, obecnie należy wskazać kto – zgodnie z pytaniem – podpisuje delegację dyrektorowi biblioteki. Jak już stwierdzono dyrektor biblioteki publicznej jest jej organem, jako osoby prawnej, albowiem zarządza nią i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a to są kompetencje organu. Tym samym jest w pełni uprawniony do wykonywania wszelkich czynności w imieniu biblioteki m.n jako pracodawcy.
Na powyższe pytanie trzeba udzielić odpowiedzi w oparciu o art. 3(1) Kodeksu pracy. Jak już wskazywałem przepis ten stanowi, iż czynności z zakresu prawa pracy wykonuje pracodawca albo osoba przez niego wyznaczona. Uważam, iż dyrektor biblioteki powinien wyznaczyć pełnomocnika do wykonywania wobec niego czynności z zakresu prawa pracy, takich jak podpisywanie jego delegacji, podpisywania karty urlopowej. Oczywistym jest, iż nie będzie to wydawanie polecenia dyrektorowi biblioteki, może to być traktowane jako swoiste potwierdzenie decyzji podjętej przez dyrektora. Wydaje się, że takim „naturalnym” pełnomocnikiem jest zastępca dyrektora (jeżeli takie stanowisko jest w bibliotece), główny księgowy lub pracownik zajmujący się sprawami kadrowymi. Dopuszczalne jest również wskazanie reprezentacji łącznej (np. dwie osoby) do wykonywania tych czynności. Podkreślenia wymaga fakt, iż wybór zależy to wyłącznie od woli dyrektora, jako osoby wyznaczającej. Jednocześnie organizator, jako podmiot zatrudniający i zwalniający dyrektora powinien być powiadamiany o jego nieobecności i jej przyczynach. Jednakże, co należy podkreślić jest to jedynie powiadomienie, w żadnym razie nie wniosek o wyrażenie zgody.
Odnosząc się do drugiego pytania przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 149 § 1 Kodeksu pracy „Pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalania jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą.” Tym samym ewidencja czasu pracy (tzw. lista obecności) dyrektora powinna być prowadzone (tak samo jak innych jej pracowników) przez upoważnionego pracownika biblioteki. Uzasadniając powyższe stanowisko ponownie trzeba się odwołać do regulacji art. 3(1) K.p. Prowadzenie ewidencji czasu pracy należy bez wątpienia do czynności z zakresu prawa pracy, co implikuje twierdzenie, że jej prowadzenie będzie należało do obowiązków pracownika zajmującego się sprawami pracowniczymi (kadrowymi) – co jest powszechną praktyką prowadzenia tejże dokumentacji przez pracownika kadr. Niewypełnienie obowiązku ustanowionego w art. 149 § 1 K.p. zagrożone jest karą grzywny na podstawie art. 281 pkt 6. Powyższe argumenty zdecydowanie przemawiają za twierdzeniem o konieczności prowadzenia ewidencji czasu pracy w miejscu pracy dyrektora tj. w bibliotece.
Odpowiedź opracował mec. Jan Ciechorski
