Powołanie dyrektora biblioteki - wzór wniosku do związków zawodowych

PYTANIE: „Zgodnie z art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej powołując dyrektora biblioteki należy zwrócić się o opinię do związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Jaką formę powinien mieć wniosek o taką opinię, czy istnieje jakiś powszechnie obowiązujący wzór? Jakie stowarzyszenie twórcze jest w tym przypadku właściwe?”

Udzielając odpowiedzi na wyżej postawione pytanie na wstępie stwierdzić należy, iż art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) wprowadziła bezwzględny obowiązek zasięgnięcia opinii przed powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury (przepisy tego aktu prawnego na mocy art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. O bibliotekach mają zastosowanie do bibliotek – szerzej : J. Ciechorski : Zastosowanie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w funkcjonowaniu bibliotek, Bibliotekarz 12/2010). Twierdzenie to wynika wprost z użytego przez ustawodawcę sformułowania „po zasięgnięciu opinii”. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to w wyroku z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10 stwierdził : „Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący.” (Szerzej J. Ciechorski : Stosunek pracy dyrektora biblioteki publicznej, Bibliotekarz 6/2010)

Niestety nie ma określonej formy ani wzoru dla wniosku organizatora do związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wydanie przedmiotowej opinii. Jednakże z całą pewnością należy, stwierdzić, że pismo zawierające wniosek o wydanie opinii musi zawierać wskazanie podmiotu opiniodawczego, podstawy prawnej wniosku, kandydatury do zaopiniowania (wraz z podaniem kwalifikacji), zakreślenie terminu do wydania opinii (przykładowy wzór wniosku poniżej niniejszej odpowiedzi).

Z cytowanego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, iż organizator instytucji kulturalnej jest obowiązany do wystąpienia o opinię do związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Jak nie ma problemu ze wskazaniem związków zawodowych uprawnionych do wyrażenia opinii, albowiem ustawa w tym przypadku jest precyzyjna konkretyzując, zawężając ten obowiązek wyłącznie do związków zawodowych „działających w tej instytucji”. Organizator nie ma wobec powyższego obowiązku wnioskować do organizacji związkowych nie funkcjonujących w konkretnej bibliotece (instytucji kultury).

Zdecydowanie poważniejszym i bardziej skomplikowanym zagadnieniem jest określenie do jakich stowarzyszeń zawodowych i twórczych organizator powinien wystąpić o opinię. Ustawodawca posłużył się zwrotem niedookreślonym „właściwe”, nie precyzując, jakie stowarzyszenia należy za takie uznawać. Nie sposób abstrakcyjnie wskazać jakie stowarzyszenia mają charakter twórczy, a jakie zawodowy, przede wszystkim powinno to wynikać z postanowień statutu konkretnego stowarzyszenia, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.) statut musi określać cele stowarzyszenia i sposoby ich realizacji. Wobec powyższego dopiero analiza postanowień statutu konkretnego stowarzyszenia może dać odpowiedź jaki charakter ma dane stowarzyszenie.  Niewątpliwie stowarzyszeniem zawodowym w przypadku bibliotekarzy jest Stowarzyszenie Bibliotekarzy. Polskich, albowiem wynika to z § 7 i 8 Statutu SBP. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym określenie „stowarzyszenie twórcze” należy rozumieć szeroko. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2009r., sygn. II OSK 834/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak i prowadzące i inspirujące działalność twórczą. „Wziąwszy pod uwagę fakt, że skoro w tej samej ustawie (art. 13 ust. 3) użyto sformułowania <<stowarzyszenie twórców>>, to ustawodawca odróżnia obydwa rodzaje stowarzyszeń.” Uważam, iż organizator powinien ustalić jakie stowarzyszenia twórcze i zawodowe w dziedzinie kultury działają na jego terenie (dotyczy to zarówno stowarzyszeń lokalnych, jak i o szerszym zasięgu mające swoje jednostki organizacyjne na terenie lub w pobliżu organizatora). Ustalić kryteria dokonania wyboru określonych kategorii stowarzyszeń, które to muszą mieć charakter obiektywny.

Jak już wcześniej wskazałem we wniosku o opinię organizator może (a nawet powinien) wyznaczyć termin danemu podmiotowi do wyrażenia opinii. Jednakże termin ten musi umożliwiać wydanie takiej opinii. W wyroku z dnia 12 mają 2003r.s sygn. II SA/Łd 584/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi orzekł : „Wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych, a także stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest spełniony, gdy ma charakter pozorny, prowadzi do obejścia obowiązku ustawowego. Wprowadzony ustawowo wymóg współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Nie spełnia tego obowiązku organ, który zasięga opinii w sposób nieformalny i z góry – przygotowując wcześniej rozstrzygnięcie – zakłada jej nieuwzględnienie.” Reasumując wyznaczony termin musi być racjonalny, zakładający wystarczający okres do sporządzenia takiej opinii. W wyroku z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. II SA/Sz 1160/07 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wskazał, iż „Jakkolwiek (...) ustawodawca nie wskazał terminu, w którym podmioty uprawnione mają wydać opinię w przedmiocie powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, to należy przyjąć, że winien być rozsądny. W przekonaniu Sądu termin 5-dniowy zaproponowany przez organizatora odpowiadał temu kryterium.” W moim przekonaniu termin pięciodniowy może budzić wątpliwości, co do jego prawidłowej długości, aby uniknąć takiego zarzutu sugeruję wyznaczenie terminu dwutygodniowego od otrzymania wniosku o wydanie opinii. W przypadku nieskorzystania przez związek czy stowarzyszenie z uprawnienia do wyrażenia opinii w terminie wskazanym we wniosku, organizator nie jest obowiązany do ponownego wystąpienia  wydanie opinii, czy określenia nowego terminu. Organizator w takim przypadku jest uprawniony do powołania dyrektora biblioteki publicznej bez takiej opinii nie naruszając art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Wzór wniosku

Odpowiedź opracował mec. Jan Ciechorski